La manovra: un momento centrale nella vita democratica del Paese

Nell'ultimo trimestre di ogni anno il dibattito politico e l'attenzione dei media si concentrano sulla manovra di finanza pubblica, ovvero sul disegno di legge di bilancio (DLB) presentato dal Governo e sull'iter parlamentare che condurrà alla sua approvazione. Si tratta di uno dei momenti centrali della vita democratica del Paese: il Parlamento è chiamato a trasformare in legge dello Stato la proposta di prelievo e impiego delle risorse pubbliche (nel triennio successivo) messa a punto dall'esecutivo, dopo averla valutata, discussa ed eventualmente modificata nel corso della cosiddetta “sessione di bilancio”, ovvero quella porzione di calendario dell'attività parlamentare esclusivamente dedicata al DLB, che va dalla sua presentazione (intorno alla metà del mese di ottobre) alla sua definitiva approvazione (entro la fine dell'anno solare, salvo casi del tutto eccezionali).

Le legge di bilancio, due funzioni: ...

I contenuti e la struttura del (disegno di legge di) bilancio dello Stato sono definiti dalla legge di contabilità e finanza pubblica (L. 196/2009, oggetto di importanti modifiche nel 2016). Quel che segue cerca di descriverli in maniera estremamente sintetica, per chiarire cosa si intenda effettivamente per manovra di finanza pubblica e quali siano i principali provvedimenti previsti dal DLB per il triennio 2019-2021.

...rappresentazione della legislazione vigente e...

A partire dal 2016 (DLB 2017-2019), la legge di bilancio racchiude in sé due funzioni essenziali e distinte, che proprio per questo sono assolte in due sezioni diverse del documento. La prima funzione attiene alla rappresentazione, in forma sistematica ed organizzata, delle spese e delle entrate dello Stato originate dalla legislazione vigente. Sono, infatti, migliaia le norme approvate nel corso dei decenni che autorizzano le amministrazioni pubbliche a raccogliere e spendere risorse finanziarie, secondo le modalità di volta in volta decise dal Parlamento in carica: il bilancio effettua una ricognizione di tali effetti finanziari e li presenta in maniera organizzata, secondo diverse classificazioni. Fra l'altro, la portata effettiva dei flussi attivi e passivi determinati da molte di queste leggi in ciascun anno va prevista sulla base di informazioni il più aggiornate possibile riguardo ai parametri cui entrate e spese sono (spesso) legate, che chiaramente evolvono nel tempo (si pensi alla quantificazione delle spese per il funzionamento del sistema dell'istruzione, evidentemente legate al numero di studenti che in un dato anno si prevede avranno accesso al servizio; o alla previsione del gettito IRPEF che – anche in assenza di modifiche all'imposta – è funzione di molte variabili, quali ad esempio l'evoluzione del PIL, la sua distribuzione e il tasso d'inflazione).
Inoltre, la legge di bilancio consente, all'interno dei limiti fissati dalla legge di contabilità pubblica, di apportare "piccole" modifiche all'allocazione delle risorse (si chiamano in gergo tecnico “rimodulazioni compensative” tra le diverse voci di spesa o tra un anno e l'altro), al fine di rendere la legislazione vigente sufficientemente flessibile in fase di predisposizione del bilancio di previsione per gli anni a venire. Riassumendo, quindi, la prima funzione della legge di bilancio è quella di prevedere gli andamenti di entrate e spese nel triennio successivo in assenza di modifiche alle norme in vigore (o come si dice in gergo "a legislazione vigente").

...strumento di intervento sugli andamenti tendenziali

Tuttavia, tali andamenti tendenziali potrebbero non essere coerenti con gli obiettivi proposti dal Governo (e approvati con risoluzione dal Parlamento) nei documenti programmatici (DEF di aprile e relativa nota di aggiornamento nel mese di settembre): ad esempio, il livello di deficit previsto per gli anni successivi in base dall'evoluzione inerziale degli aggregati di finanza pubblica (data dalla combinazione delle norme in essere e del quadro economico prevalente) potrebbe risultare troppo elevato, così come la distribuzione del carico fiscale potrebbe risultare diversa da quella ritenuta auspicabile.
La seconda funzione della legge di bilancio, dunque, è proprio quella di innovare la legislazione vigente, al fine di modificare le tendenze prevedibili in assenza di interventi (il che spiega perché si parli di “manovra” di finanza pubblica). Ciò avviene in parte rifinanziando, definanziando e riprogrammando leggi di spesa esistenti, ma soprattutto raccogliendo all'interno di una sezione dedicata della legge di bilancio disposizioni normative del tutto nuove o modifiche rilevanti di quelle in essere, che possono spaziare negli ambiti più diversi (sebbene la legge impedisca che determinate materie siano trattate in legge di bilancio). In realtà, proprio in ragione di questa eterogeneità tematica, sta ritornando ad essere prassi la predisposizione di decreti o disegni di legge cosiddetti “collegati” focalizzati su specifici argomenti, che anticipano (come nel caso, negli ultimi anni, del decreto fiscale; quest'anno si considera, infatti, parte della manovra il DL 119/2018) o seguono a stretto giro l'approvazione del disegno di legge di bilancio e che – pur avendo un percorso parlamentare autonomo – possono essere ritenuti a tutti gli effetti parte della manovra.
Con una scelta apparentemente curiosa, nel delineare i tratti essenziali della riforma (L. 243/2012, art. 15) il legislatore ha stabilito che alla seconda delle due funzioni descritte fosse dedicata la Sezione I della legge di bilancio, mentre alla prima fosse riservata la Sezione II. La somma degli effetti finanziari rappresentati nella Sezione I e nella Sezione II – il cosiddetto "bilancio integrato" – una volta ricevuta l'approvazione del Parlamento diventerà la Legge di Bilancio e costituirà la nuova legislazione vigente.

La struttura dei documenti di bilancio

Nonostante lo sforzo di presentare la manovra di finanza pubblica in maniera organizzata e fruibile, la mole di dati finanziari (e altre informazioni) contenuta nel (disegno di legge di) bilancio dello Stato è enorme e districarsi tra le migliaia di pagine che la accompagnano nel suo iter parlamentare non è facile, nemmeno per gli addetti ai lavori. Tuttavia, conoscere la struttura dei documenti di bilancio aiuta ad orientarsi.

La relazione illustrativa al DLB

Il primo - pdf - pdf: apre una nuova finestra dei tre volumi in cui generalmente il disegno di legge di bilancio viene trasmesso alle Camere, oltre a contenere il testo normativo, si apre con una relazione al DLB con cui il Governo presenta sinteticamente l'orientamento della manovra, le principali misure proposte e gli obiettivi in termini di saldi di finanza pubblica. Una relazione di maggior dettaglio tecnico illustra i contenuti della Sezione II, fornendo chiarimenti sulla formazione delle previsioni a legislazione vigente, nonché sulla nota integrativa e sul budget economico-analitico (due documenti che accompagnano il bilancio finanziario di tutti i ministeri: il primo che spiega quali siano i criteri di formulazione delle previsioni di ciascun programma di spesa, quali i suoi obiettivi e quali gli indicatori idonei a misurare i risultati; il secondo che ne riscrive il bilancio secondo criteri di contabilità economica e non finanziaria, quindi tentando di misurare i costi di diversa natura che ciascun centro di responsabilità effettivamente genera nel perseguire gli obiettivi ad esso affidati).

Le relazioni alla Sezione I

Successivamente, si passa ad una descrizione più dettagliata della parte più rilevante della manovra, ovvero delle modifiche e delle innovazioni normative contenute nella Sezione I. Il contenuto di ciascun articolo viene brevemente descritto da una relazione illustrativa, mentre la successiva relazione tecnica mostra come è stato quantificato l'impatto finanziario di ciascun intervento (in termini differenziali rispetto alla legislazione vigente). Infine, un importante prospetto riepilogativo degli effetti finanziari della manovra – ivi inclusi quelli complessivi associati ad eventuali provvedimenti collegati – descrive in forma tabellare l'impatto dei singoli provvedimenti su diversi saldi di finanza pubblica, quindi il loro effetto complessivo (gli addetti ai lavori lo chiamano "allegato 3).

I quadri generali e stati di previsione

Il secondo - pdf - pdf: apre una nuova finestra e il terzo - pdf - pdf: apre una nuova finestra volume presentano il bilancio finanziario dello Stato nel suo complesso, rispettivamente in forma aggregata e con il dettaglio dei singoli stati di previsione (uno dal lato delle entrate e uno per ciascun ministero con portafoglio dal lato della spesa), utilizzando diverse classificazioni. Tra di esse, la classificazione della spesa dei ministeri in missioni e programmi riveste una particolare importanza: per il suo contenuto informativo (le missioni – attualmente 34 – rappresentano le funzioni principali cui sono destinate le risorse pubbliche, e si articolano in programmi – ad oggi 174 – che rappresentano gli aggregati più operativi diretti alla realizzazione delle politiche definite nell'ambito delle missioni) e perché i programmi rappresentano l'unità di voto parlamentare del bilancio: in altre parole, l'allocazione delle risorse a livello di programma è quella che verrà cristallizzata dal voto parlamentare e dunque una sua modifica richiederà – in linea di principio – un intervento normativo successivo, mentre gli aggregati interni a ciascun programma (azioni, capitoli e piani gestionali, in ordine dimensionale decrescente) potranno essere variati con maggiore flessibilità. Le entrate, invece, sono suddivise in quattro titoli (tributarie, extra-tributarie, alienazioni ed ammortamento di beni e riscossione di crediti, accensione di prestiti); all'interno di ciascun titolo la natura distingue tra entrate ricorrenti e non ricorrenti, poi ulteriormente suddivise in tipologie – l'unità di voto dal lato delle entrate.

Bilancio dello Stato e Conto economico della PA: la NTI

È importante tenere presente che, nel definire di anno in anno gli obiettivi di finanza pubblica da perseguire, i documenti programmatici – anche in ragione delle regole vigenti in seno all'Unione Europea – fanno riferimento al perimetro delle Amministrazioni Pubbliche nel loro complesso, di cui il bilancio dello Stato rappresenta solo una parte (sebbene molto rilevante, dal punto di vista quantitativo). Peraltro, mentre quelle del bilancio dello Stato sono previsioni di carattere finanziario, le regole di contabilità nazionale adottate a livello europeo (SEC 2010) mirano a rappresentare il settore delle Amministrazioni Pubbliche attraverso un conto consolidato redatto secondo principi di contabilità economica. Pertanto, al fine di favorire il raccordo tra quanto contenuto nella legge di bilancio e il quadro di finanza pubblica cui si fa riferimento nei documenti programmatici (costruito seguendo standard internazionali), la L. 196/2009 richiede che al disegno di legge di bilancio sia allegata una nota tecnico-illustrativa - pdf - pdf: apre una nuova finestra, che, oltre a sintetizzare i contenuti della manovra, mostri la coerenza tra il saldo del bilancio integrato dello Stato e quello esposto nei documenti programmatici, esponendo sia le previsioni programmatiche che quelle tendenziali del conto economico consolidato della PA, con il dettaglio dei suoi sottosettori (Amministrazioni centrali, Amministrazioni locali ed Enti di previdenza).